地籍管理的发展历史

判断一个地籍系统是否成功，主要是看它能够在多大程度上满足社会的需求，即在多大程度上满足地籍信息使用者、各项土地权利拥有者和政府的需求。虽然地籍从最初成立到现在，已经历了几千年的历史，但是随着全球化、信息化的广泛推进，政府、规划者和土地产权主体等各种不同的使用者对地籍工作又提出了更高的要求。当传统的地籍系统不能满足使用者日益多样化的需要时，地籍系统就必须为适应这些需求而进行改革。根据J．Kaufmann工作小组对31个国家和地区地籍改革状况的调查，结果显示只有2个国家没有对本国的地籍系统进行任何改革，有8个国家已经完成，21个正在进行或已经打算开展有计划的地籍系统改革，通过地籍改革实现地籍的发

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受经济发展和人口不断增长的双重压力，我国原有的地籍系统 正在经受着更为严峻的挑战，如何进一步发展和完善现有的地籍体系，就成为维护土地产权主体的利益、保障土地市场的健康运行和实 现我国土地资源可持续利用的重要因素。有鉴于此，这里分析和归纳 了国际地籍系统的发展趋势，以期了解目前国际地籍的发展方向，把 握地籍的发展趋势，进一步推动我国地籍改革的顺利进行。

1．世界地籍管理发展的主要历程

地籍主要是一个提供有关土地权利、用途或价值等信息的地理 信息系统（《以地籍声明》，1995）。综观国际地籍的发展历史，可以看出地籍内涵和功能的深化是随着我们对土地概念的理解程度而加深 的。工业革命以前相当长的一段时间内，土地被理解为财富和权利的象征，以地籍登记为基础的土地税收是当时政府收入的主要来源。当时地籍的主要功能是记录土地所有权和征收财政税，实质上是为征税而建立的一种田赋清册或簿册。工业革命以后，市场经济逐渐得到发展，地产转移逐渐增加，人们认识到土地不仅是一种财富，而且还是一种商品，可以用来交换。因而地籍的功能又扩展为保障土地权利以确保土地市场的发展，地籍成为土地市场和土地转让的工具。所以，地籍的内涵已不仅仅是课税对象的登记清册，它也是土地产权登记、土地分类面积统计和土地等级、地价等内容的登记簿册。

二次世界大战以后，面临战后重建和人口增加等问题，人们更进一步认识到，土地不仅是一种财富或者商品，而且还是一种稀缺的资源。特别是信息革命开始后，人口增长对土地的压力更加凸现了土地资源的稀缺性。地籍已经不仅仅作为土地税收、土地产权保障的主要工具，许多学者已经开始关注地籍系统对土地可持续利用和经济可持续发展的促进作用，由此而产生的许多研究成果已经被广泛应用于土地规划和土地管理领域。

从总体上来看，现代地籍在以下三个方面发挥着日益重要的作用；（1）土地税收、控制土地利用和土地权利的分配；（2）对土地产权提供保障，保证士地产权市场的高效运转，为经济的可持续发展和土地管理提供支持。在农村地区，通过地籍筹对土地权利进行登记，为农户的土地权利提供保障，可以鼓励农民增加农业投资。在那些土地缺乏和存在土地纠纷的地区，一个运转良好的地籍系统将会产生明显的社会和政治效益。在城市，地籍系统能够使土地买卖、抵押和租赁以更低的成本运行，八而促进土地市场的高效运转（《茂物地籍改革宣言》）;（3）为政府和土地使用者从环境保护的角度提供土地方面的信息。

2．世界地籍发展趋势

作为提供土地基本信息、征收赋税和保护土地产权等工具的地籍系统进入21世纪以来受到了更为严峻的挑战，经济全球化和信息化的迅速推进、航测遥感技术的出现对地籍系统提出了新的要求。世界各国从不同的侧面对地籍制度进行了完善，总体上，可以归结为以下几个方面：

2.1传统地籍逐渐向多用途地籍转变

政府的很多部门都会用到地理空间数据，在建立、处理和发布这些空间数据时，这些政府部门之间的责任和管辖范围或多或少的都存在重叠，某一个机构只掌握某一个方面的土地数据。另一方面，不同的使用者从各自的角度出发，对地籍信息的要求也不尽相同。规划者可能更关注土地区划方面的信息，而立法者可能更为关注土地法律方面的地籍信息。多用途地籍就是用来弥补现存地籍系统中数据访问性差、数据重复和使用者对地籍信息的不同要求等问题的。它通过现代科学技术（例如网络、数据库）构建一个地籍平台，使所有与土地相关的机构只要轻轻一按键盘就可以在这个平台上开展工作，同时实现将这些地籍信息提供给给公众的宜的。多用途地籍可以记录、存储、提供土地产权、土地价格等与土地直接相关的各种类型的信息，它还可以提供油气、矿产、交通等其他与土地间接相关的信息。

多用途地籍的概念提出于二十世纪七十年代，是相对于财政地籍和产权地籍而言。由传统地籍向多用途地籍转变，其实质就是把原来以满足政府收税、管理为主的政府地籍转变为满足多种用途需要的社会地籍，使它不仅能够为土地税收提供依据，为土地财产和权益提供保障，还能够成为科学研究和全面规划的工具。目前，不仅发达国家，即使象哥伦比工这样的发展中国家也开始努力向多用途地籍的方向发展。

未来的多用途地籍系统应该能够支持当前地籍系统的持续运行和发展，其基本组成部分见图1，多用途地籍的持续高效运转应该具备以下基本条件：大比例尺的地图；拥有覆盖全部国土面积的动态的地籍；每个地块拥有唯—一个标识符；地籍信息正确无误；地籍信息公开透明；有相应的地籍测量系统予以支持。

多用途地籍将会使国家和地方政府、私人公司、个人、学术研究机构及杜会团体更容易获得政府提供的地理一空间信息，快速获知有关规划控制和土地权利对私有土地产权的影响，同时也能够通过快速查询规划、地籍册、权利和历史土地产权记录等信息解决极为细小的土地边界纠纷。

2.2地籍一业化

从可获得的资料来看，还没右哪一个国家将地籍产业化提上议事日程。但是，在地籍系统的实际操作和运行过程中，已经开始出现产业化趋势，突上表现在两人方面：

一是地籍运行管理的社会化趋势。地籍最初是一种国家工具，地籍测量、登记等工作都是由国家权关来进行的。信息革命开始后，地籍已经不再是一种完全意义上的政府职能，其市场服务功能的日益发展和完善，促使传统的地籍管理体制进行改革。同时，政府提供服务的低效率和高成本又进一步加强了政府对地籍管理体制进行改革的决心。将某些服务项目承包给私人部门，政府只起宏观协调和监督控制作用，由政府与私人部门合作，结成“战略联盟”，共同构成地籍系统正在成为一种趋势。目前在一些发达国家，由于对行业管理规定的放宽，反行业垄断的工法和公共管理工作的缩减，私人部门对地籍管理事务的参与程度正越来越高。以韩国地籍测量公司为例，它拥有62年悠久的历史，现已发展成为韩国唯一从事地籍测量的专业组织。该公司几乎承接了政府地籍测量方面的所有事务，如土地初始登记测量、分区则量、边界重划测量、土地合并测量、地籍图绘制等。他们将测量成果交给地万地籍部门进行审查，收到审查结果后，再提供给公众。

瑞士也是私人和政府在地籍方面合作较好的国家之一，它的地籍测量机构划分为联邦、州和市三个级别（见图2），各州拥有目己的管理机构，联邦当局的职责在于监督，州当局的职责在于执行，在市级这一层次上，除市政当局的测量办公室之外，还有经批准成立的私营测量机构负责官方测量工作。公共部门负责立法（联邦和州级）。规定融资结构、制定标准、监督、协调、查证。私人组织以竞标的方式参与地方性和区域性的地籍调查、数据库的建立维护、对客户提供服务、数据更新等工作。

另一人方面表现在地籍运行经费来源的多样化和成本回收的市场化。一般来说，地籍成本包括两部分，建立（重建）成本和运行维护费用。前者所需的费用一般由政府来提供。在以政府为主体的地籍管理体制下，地籍制度的运行成本（经费）主要由政府通过税收的方式获得。随着私人部门更多地参与地籍工作，地籍运行经费的来源有多样化的趋势。如瑞典的财产登记费用由政府财政拨款，但地籍业务收费和提供有偿地籍咨询服务已成为它筹措资金的王要渠道。对于不同来源的资金可以分层次使用，如中央政府提供的资金用来资助国家项目，地方政府提供的资金用来资助社区发展，用户交纳的费用用来完善和维护信息系统。从地籍成本回收方面来考虑，一个运转高效的地籍系统首先应该是能够实现自我良性循环的系统。当今世界，通过地籍信息服务收费来实现地籍系统的良性循环已经成为一种共识，尤其是社会和私人参与地籍系统的管理和运行后，不仅要求这种服务收费能保证自身的良性运转，还要求在此之外有一个合适的余额，即经营利润。所以在设计地籍信息系统时必须注意两点：一是必须考虑用户的实话需求，激发他们购买地籍信息的兴趣；二是地籍信息的定价不能太高，防止用尸转向其他价钱便宜但不够权威的信息源。总Z，无论是建立一个地籍系统，还是改造一个地籍系统（如地籍系统的计算机化），都会给国家、个人、社会带来许多长远的和近期的利益，未来社会的地籍不仅是一项政府职能，它还是一个收益率很高的产业。

2.3新技术在地籍领域的应用日益增多

世界范围内科学技术的巨大进步，尤其是信息技术的快速发展，把人类从工业经济时代带入信息经济时代。地籍系统作为向杜会提供与土地有关的各种数据的基础数据库，在信息社会的基础作用愈来愈重要，据澳大利亚／新西兰土地信息委员会（ANZLIC）分析，目前澳大利亚空间数据中有25％为地籍数据。科学技术推动社会进步，而杜会的发展就地籍方面来说，至少产生了两种影响，一是对地籍信息的需求数量增加，另一方面是对地籍服务质量的要求提高。虽然传统的“纸和笔”地籍依然可以继续运转，但是显然已经不能适应上述诸多需求，不能“与时俱进”，所以需要借助各种先进的科学技术手段，对地籍的各个环节进行发展和完善。

在过去的二十几年中，新技术尤其是那些与信息和通讯有关的高新技术，已经使包括地籍系统在内的土地管理体制产生了巨大的变化，它正渗透到地籍管理的各个领域，对地籍数据的获取、存储、管理、分析处理、传输和发布等各个环节产生着越来越广泛和深刻的影响（图3）。

2．3．l数据获取摄影测量的发展经历了模拟摄影测量（190～1970）和解析摄影测量（1970～1990）两个阶段，目前正在向数字摄影测量阶段过渡。数字摄影测量是计算机科学、软件科学以及影像显示与识别理论发展的结果，已经开始进入实用阶段和商业市场，它和遥感技术一起成为地籍调查制图的重要手段。数字摄影测量主要通过处理航空摄影影像等各种影像，制作数字影像产品或提取地物的矢量信息，具有获取速度快、信息量多、直观性好的特点，如今许多发达国家（如德国）正越来越多地用航空摄影来进行地籍调查。

全球定位系统是伴随现代科学技术的迅速发展而建立起来的新一代精密卫星导航和定位系统，它不仅具有全球性、全天候、连续的三维导航与定位能力，而且具有良好的抗干扰性，将GPS定位技术应用于地籍测量，具有速度快、精度高、布点灵活、经费省等优点，是建立地籍平面控制网的最佳方法。新加坡1993年在测量中利用GPS数据，对地籍测量数据控制进行了改进；美国的亚利桑那州玛励科帕郡将GPS应用于大比例尺的地籍测量当中，也取得了良好的效果。另外，电子测距仪和“全站仅”也在世界的许多国家广泛使用。

2．3．2数据存储、管理、处理和综合分析

地理信息系统在地籍领域内的引入改变了地籍数据存储、管理和处理的方式。地籍数据包括图形数据和属性数据两部分，传统上这两种数据一般是分离的，但是GIS能够通过某种关键标识符将他们联结起来。利用GIS技术建。起来的地籍系统称为地籍信息系统（CIS），地籍信息系统的建立使地籍数据的管理和更新能快速、准确地进行，不仅如此，地籍信息系统还是实现“多用途地籍”目标的关键 技术之一。

为了建立土地信息系统或者地籍信息系统，首先需要完成地籍数据的计算机化和地籍图的数字化，丹麦、荷兰目前已经完成了覆盖全国范围的数字地籍图工作，韩国等许多国家也都在开始积极着手进行这项工作。

2．3．3数据的传输与发布

现代地籍应当是开放的、为全社会提供服务的土地信息系统。网络技术的发展对地籍数据的传输与发布产生了意义深远的影响。丹麦、德国、英国等发达国家都已经在网上建立了自己的地籍数据库，实现了在网上传输、发布并更新土地登记数据，任何土地相关权利人都可以随时从网上的地籍数据库中查到与自己相关的地籍数据，了解地产市场交易状况。波罗的海三国不动产登记系统的使用情况（见图4）表明，该系统的用户逐年递增，而且外国用户在使用本系统总人数中所占的比重有逐年增加的趋势。网络技术的发展也使地籍数据库与其他基础数据库（如人口、环境）联结起来的可能得以变成现实。无论是当前还是未来，互联网在地籍数据的传输中都将扮演核心角色，借助于互联网，顾客不需要使用更多的软件，仅通过浏览器就可以获得需要的地籍信息。

2．4由二维地籍走向三维地籍

在城市，尤其是人地矛盾突出的城市，土地利用向地下和空间扩展的速度越来越快，如今的土地权利已经发展成为涉及地上、地表和地下的立体权利体系（见图5），但是我们现在的地籍还仍然以。

维的形式反映着这些三维的地籍实体。由于二维地籍不能很好地反映地块或土地权利的三维位置和三维边界，法律纠纷频繁产生，如何更好地解决这些问题已经成为目前地籍登记领域一个重要问题。荷兰、以色列、德国、伊朗、挪威、澳大利亚等许多国家已经在建立三维地籍登记方面取得了许多实质性的成果，如荷兰地籍管理所与代尔夫特科技大学大地测量系正在合作研究三维信息的土地信息系统原型问题；伴随着欧洲大地参照系统在1989的建立，德国卫星定位服务系统（SAPOS（r））将会使三维空间中的地籍测量更为精确，加之三维地形和城市模型软件的发展，距离三维地籍系统的实现已经非常之近。

三维地籍中三维空间实体的相互关系主要通过三维空间模型实现。在二维地籍的情况下（图6（a）），要实现三维情况的登记，只能在登记中增加三维描述。对于图中地下管道与地表地块的相互关系，从地籍系统只能得到管道与该宗地的距离信息。但是借助三维地籍模型（图6（b）），我们就可以清楚地看到管道穿过了宗地的地下空间。在三维地理信息系统的支持下，所有三维物体的边界都有非常清楚的界定，任何对三维产权有疑问的个人都可以自由查询。相信未来的地籍图已不再是只能反映地表建筑物情况的平面图，它定将成为能够同时反映宗地地下、地表和地上情况的三维图件。

完全三维地籍的建立将是一个漫长的过程。完全的三维地籍需要首先引入三维财产权的概念，把三维空间细分为没有交叠或空隙的三维实体，法律、不动产交易协议以及地籍登记都应当支持三维财产权的建立和转让，这意味着必须要修改法律。以挪威政府为例，1995年就已经将三维财产权的登记列入为地籍法律改革的重要内容，然而直到2002年4月为上，还没有被国会采纳。另外，收集三维地籍数据的工作量巨大，三维技术（图形上的和拓扑上的）也刚刚处于起步阶段。虽然建立三维地籍的困难重重，但是三维地籍代替二维地籍的趋势是不可逆转的，对地块三维情况的登记将会使不动产的法律安全更有保障。

2.5 日益重视地籍的立法工作

地籍立法是保障土地产权安全尤其是穷人土地产权安全的重要工具，同时也是土地交易顺利进行的重要保障。巴斯斯特宣言呼吁建立机构保障所有权的法律安全和确保妇女、儿童等社会弱势群体获得土地权利的途径。这些宜标只有通过土地尤其是地籍立法和现行地籍法规的完善才能实现。随着经济的发展，地籍工作的重点不断变化，各国地籍立法的重点也相应有所区别，具体来说，主要包括：

通过地籍立法保障土地权利，这是长期以来一直进行的事情，但是仍需继续加强。早在五六十年代，发达国家就已经走过了这一阶段，如今发展中国家正在加强地籍方面的立法。

随着私人作用在地籍过程中的增强，需要专门的立法对私人与 公共部厂之间的关系进行规范，明确双方的权责利益。通过地籍立法 保证政府职能的公开、透明，对地籍的管理程序予以规范。

2.6地籍管理制度改革

在大多数国家和地区，地籍系统包括土地登记和地籍制图两部 分，公证＆和律师主要负责受理为权力人代办士地登记工作的委托， 测量员负责接受为权利人进行地籍制图部分的委托。由于使用的技 术手段不同，土地登记和土地测量的工作程序大不相同。地籍测量和 制图需要同专门技术来获取足够的资料，而土地登记程序则非常接 近于簿记 这种分工通常导致两个不同的机构负责处理同一项事务，这样就增加了机构运行成本，造成了浪费。另一个缺点是使土地市场行为人为进行土地交易要与两个不同的机构打交道，相对比较繁琐、复杂，可能会抑制土地交易的顺利进行。

传统的地籍部门分工实际上是劳动的分工，由于地籍制图和土地登记需要投入大量的人力，因此，部门分工在过去“纸和笔”的时代是可行的。但是，计算机和GIS等技术的出现及其在地籍领域内的应用，节约了大量劳动力，以前需要几个人才能完成的制图工作，现在只需要一个人借助计算机就可以轻松完成。同时，数据库技术和地理信息系统的发展使得图形数据和地籍数据统一到同一个地籍信息系统中成为可能。职能一体化的发展促使土地登记部门和地籍制图部门更加紧密合作，甚至合并。

3．对我国地籍管理发展的启示

同世界各国一样，进入新世纪后我国也面临着人口增长和经济发展对资源环境的巨大压力。尽管我国地籍已经有上千年的历史，但是现代地籍在我国起步较晚，与世界发达国家的地籍管理系统相比，还存在很大差距。突出表现在：地籍制度尤其是土地登记制度不完善；立法不完善；地籍管理中的科技含量低，信息化程度不高；基层地籍管理工作人员的业务水平还不能适应新形势的需要。因此，必须适应国际地籍发展潮流，借鉴国外地籍改革的成果和经验，对旧的地籍系统及管理体制进行改革，扩大地籍登记的范围，将地籍登记的范围扩大到广大农村地区，以满足我国农村经济发展的要求，进一步推动地籍管理体制改革，转换政府职能，鼓励社会和个人参与地籍管理，充分利用传输型遥感卫星“中国资源二号”所发回的数据，加快地籍信息化建设步伐，同时要重视优秀地籍人才的引进和培养

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